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至于全国整治药品回扣违规行为专门的学问状态

发文单位:国家工商行政管理局、 卫生部、 国家医药管理局、 国家中医药管理局、 国务院纠正行业不正之风办公室

发文标题:关于对药品购销中给予、收受回扣等违法行为进行专项检查的工作方案

发文单位:国家工商行政管理局、 卫生部、 国家医药管理局、 国家中医药管理局、 国务院纠正行业不正之风办公室

文  号:工商公字[1998]第33号

发文单位:国家工商行政管理局、 卫生部、 国家医药管理局、 国家中医药管理局、 国务院纠正行业不正之风办公室

文  号:工商公字[1996]第127号

发布日期:1998-2-19

文号:工商公字[1996]第127号

发布日期:1996-5-8

执行日期:1998-2-19

发布日期:1996-5-8

执行日期:1996-5-8

生效日期:1900-1-1

执行日期:1996-5-8

生效日期:1900-1-1

国务院:

生效日期:1900-1-1

各省、自治区、直辖市及计划单列市工商行政管理局、卫生厅(局)、医药管理局、中医药管理局(广东省中医药管理局)、纠正行业不正之风办公室:

  根据国务院的部署,由国家工商行政管理局会同卫生部、国家医药管理局、国家中医药管理局、国务院纠风办和最高人民检察院共同组织的全国整治药品回扣等违法行为工作,从准备、部署,到在全国深入展开,已经过近两年的时间。这项工作,在国务院的直接领导和国家工商行政管理局等六部门的具体组织安排下,各地区、各有关部门按照《国务院办公厅关于继续整顿和规范药品生产经营秩序加强药品管理工作的通知》(国办发〔1996〕14号)的要求和全国整治药品回扣违法行为工作两次电视电话会议的精神,认真贯彻执行《反不正当竞争法》等有关法律、法规,积极开展药品回扣等违法行为的专项整治工作,狠刹药品回扣歪风,规范药品市场秩序,回扣的势头得到明显遏制,行业风气有了一定的好转,整治工作已取得了明显的成效。现将两年来全国药品回扣专项整治工作取得的成效、整治工作开展的情况、存在的主要问题以及今后工作的建议报告如下:

各省、自治区、直辖市及计划单列市工商行政管理局、卫生厅(局)、医药管理局、中医药管理局(广东省中医药管理局)、纠正行业不正之风办公室:

  药品是关系人民健康与生命安全的特殊商品,必须加强管理。当前,在药品购销活动中还存在着相当严重的问题,突出表现为药品生产、经销企业和医疗机构及其采购、经销人员在药品购销中给予、收受回扣的现象相当普遍,除了以折扣、让利以及宣传费、广告费、处方费、劳务费等各种名义给予、收受现金回扣及汽车、家用电器、无线移动电话等实物回扣外,还有提供旅游、住房等形式的回扣。回扣的数额之大,形式之多,涉及范围之广,已达到十分严重的地步。

  一、全国整治药品回扣违法行为工作取得了明显的成效

  药品是关系人民健康与生命安全的特殊商品,必须加强管理。当前,在药品购销活动中还存在着相当严重的问题,突出表现为药品生产、经销企业和医疗机构及其采购、经销人员在药品购销中给予、收受回扣的现象相当普遍,除了以折扣、让利以及宣传费、广告费、处方费、劳务费等各种名义给予、收受现金回扣及汽车、家用电器、无线移动电话等实物回扣外,还有提供旅游、住房等形式的回扣。回扣的数额之大,形式之多,涉及范围之广,已达到十分严重的地步。

  药品购销中给予、收受回扣的行为属于商业贿赂行为,是一种典型的不正当竞争行为,有的甚至构成犯罪。这些行为的大量存在,造成国家税收流失和企业的不平等竞争,推动药品价格上涨,加重了企业和公费医疗、劳保医疗单位及患者的负担,扰乱了社会和经济秩序,腐蚀了一批工作人员,并使制售假劣药品的违法犯罪活动有可乘之机。对药品购销中给予、收受回扣的行为,必须下大力气严肃查处。为此,国务院办公厅下发的《关于继续整顿和规范药品生产经营秩序加强药品管理工作的通知》(国办发〔1996〕14号)中,部署了对药品购销活动中给予、收受回扣的违法行为进行专项检查的工作,并责成国家工商行政管理局会同卫生部、国家医药管理局、国家中医药管理局、国务院纠风办等部门制定工作方案,组织实施。为贯彻国办发〔1996〕14号文件精神,保证专项检查工作的落实,现对该项工作具体组织实施提出如下方案:

  (一)大量的药品回扣等违法问题被揭露和查处

  药品购销中给予、收受回扣的行为属于商业贿赂行为,是一种典型的不正当竞争行为,有的甚至构成犯罪。这些行为的大量存在,造成国家税收流失和企业的不平等竞争,推动药品价格上涨,加重了企业和公费医疗、劳保医疗单位及患者的负担,扰乱了社会和经济秩序,腐蚀了一批工作人员,并使制售假劣药品的违法犯罪活动有可乘之机。对药品购销中给予、收受回扣的行为,必须下大力气严肃查处。为此,国务院办公厅下发的《关于继续整顿和规范药品生产经营秩序加强药品管理工作的通知》(国办发〔1996〕14号)中,部署了对药品购销活动中给予、收受回扣的违法行为进行专项检查的工作,并责成国家工商行政管理局会同卫生部、国家医药管理局、国家中医药管理局、国务院纠风办等部门制定工作方案,组织实施。为贯彻国办发〔1996〕14号文件精神,保证专项检查工作的落实,现对该项工作具体组织实施提出如下方案:

  一、专项检查的组织领导

  这次药品回扣专项整治工作是以整治药品购销中的回扣等商业贿赂行为为主要任务,结合查处制售假冒伪劣药品行为和无证照经营药品行为两个重点一并进行的。专项整治,已揭露出大量的药品回扣等商业贿赂问题,依法查处了一大批药品回扣等商业贿赂案件和制售假冒伪劣药品及无证照经营药品案件。

  一、专项检查的组织领导

  由国家工商行政管理局牵头,卫生部、国家医药管理局、国家中医药管理局、国务院纠风办组成专项检查联席会议。专项检查联席会议定期或由牵头部门决定临时召开,互相通报情况,研究解决专项检查中的问题。联席会议的办事机构设在国家工商行政管理局。地方各级人民政府要高度重视专项检查工作,相应成立领导协调机构,负责专项检查的组织实施。有关部门要密切配合,抽调得力人员,统一行动,下大力气把这项工作抓好。

  专项整治中,全国应参加自查自纠的药品生产销售企业和医疗机构共计120377个,截止1997年10月底,实际进行自查的药品生产销售企业和医疗机构达117714个,平均自查率达98%。自查出从1993年12月1日以来给予、收受的药品回扣金额17.4亿元,通过自查自纠上交回扣金额达3.58亿元。在重点检查和抽查中,全国共检查、抽查药品生产销售企业和医疗机构48798个,占药品生产销售企业和医疗机构总数的40.5%,重点检查出给予、收受的药品回扣金额4.17亿元。

  由国家工商行政管理局牵头,卫生部、国家医药管理局、国家中医药管理局、国务院纠风办组成专项检查联席会议。专项检查联席会议定期或由牵头部门决定临时召开,互相通报情况,研究解决专项检查中的问题。联席会议的办事机构设在国家工商行政管理局。地方各级人民政府要高度重视专项检查工作,相应成立领导协调机构,负责专项检查的组织实施。有关部门要密切配合,抽调得力人员,统一行动,下大力气把这项工作抓好。

  二、检查范围和检查重点

  据不完全统计,在专项整治期间,全国共收到举报、投诉6103件,根据对群众举报、投诉的排查和重点检查、抽查,共立案调查药品回扣案件4230件,现已结案3363件,涉及违法金额6.64亿元。其中,工商行政管理机关查结药品回扣案件2214件,涉及违法金额4.86亿元,罚没金额5118.7万元,移送司法机关处理案件99件、136人;纪检监察部门查处药品回扣违法违纪案件754件,涉及违法金额1.6亿元,涉及人员1313人,移送司法机关处理的案件72件,移送司法机关处理人员92人,给予政纪处分177人,给予党纪处分210人,其中县处级以上干部14人;检察机关侦查终结药品购销活动中行贿受贿犯罪案件395件,涉及违法金额1731万元,已追究刑事责任372人,其中县处级以上干部21人。在已查结的药品回扣案件中,有大要案件989件(即个人给予、收受回扣1万元以上案件538件,单位给予、收受回扣10万元以上的案件451件),其中,工商行政管理机关查处药品回扣大要案件633件,司法机关处理药品回扣大要案件356件。

  二、检查范围和检查重点

  专项检查的对象是药品生产、经销企业和医疗机构以及前述企业、单位的购销人员。重点检查是否有下列行为:

  从专项整治开始至1997年10月底,全国工商行政管理机关和卫生行政部门共查处制售假冒伪劣药品案件50030件,查处无证照或证照不全非法经营药品案件17156件,没收假冒伪劣药品标值1.45亿元,取缔无证照经营药品非法经营户14625户,停业整顿2509户,卫生行政部门吊销许可证301户,工商行政管理机关吊销营业执照552户。

  专项检查的对象是药品生产、经销企业和医疗机构以及前述企业、单位的购销人员。重点检查是否有下列行为:

  1、以折扣、让利以及宣传费、广告费、处方费、劳务费等各种名义,给予购药单位和个人回扣;

  (二)建立了一批规章制度,对药品回扣起到了重要的预防作用

  1、以折扣、让利以及宣传费、广告费、处方费、劳务费等各种名义,给予购药单位和个人回扣;

  2、以为购药方购买各种商品、报销各种开支或提供吃、喝、游、玩等方式进行贿赂;

  目前,绝大多数医药生产销售企业和医疗机构都针对在自查自纠和重点检查、抽查中发现的问题,修改或制定了内部管理制度,加强了内部的制约、监督和管理。如医院普遍设立了药事委员会,加强了药品购销的审核监督,有的医院明确规定药品折扣只以票面为准,不准搞票外折扣。许多经营单位还规定停止以提成方式奖励经销人员。这对于防止回扣尤其是防止个人给予、收受回扣具有一定作用。与此同时,各地医药和卫生主管部门还针对本地区带有普遍性的问题,制定了规范办法。如河南省卫生部门连续制定了几个管理办法,明确要求,立即停止承包药剂科、药房的做法,严把进药关,坚决取缔院内外介绍病人提成、各种形式的处方提成和仪器检查提成,处方回扣得到有效遏制。山东省医药和卫生主管部门分别规定折扣率不得超过5%,医务人员不得参与药品促销。北京市医药管理局规定,在销售药品时,折扣必须在票面反映,不许返还支票和现金,更不允许红票冲帐,企业的上级主管部门每年要对企业进行审计、财务和物价检查,检查结果将列为合格证年检内容之一。福建、上海、陕西、黑龙江、江西、甘肃等省医药管理部门制订了禁止药品批发企业承包给个体工商户等制止药品回扣、规范药品经营的整改措施,广东、上海、甘肃医药管理部门还探索了联购分销、实施连锁经营的经营方式。还有的地方纠正了与《反不正当竞争法》和国务院文件相抵触的规定。福建、海南等省政府还直接制定了整改措施下发执行,对专项检查中反映出来的药品购销各个环节的主要问题作出了全面系统规定,既统一了认识,也改变了整改措施分散、不衔接的状况。各地区、各有关部门和各有关单位的这些整改措施,特别是政府以及行业主管部门的整改办法,在一定程度上规范了药品购销行为,对药品回扣等违法行为起到了重要的预防和遏制作用。

  2、以为购药方购买各种商品、报销各种开支或提供吃、喝、游、玩等方式进行贿赂;

  3、购药方及其采购人员接受前述各种形式的贿赂;

  (三)药品回扣等违法行为的专项整治收到了良好的社会效果

  3、购药方及其采购人员接受前述各种形式的贿赂;

  4、以给予回扣等手段推销假冒伪劣药品;

  药品回扣专项整治工作不仅引起了医药生产销售企业和医疗机构的震动,而且在社会上产生了强烈的反响,广大人民群众对这项工作密切关注。经过两年的努力,专项整治已经显示出良好的社会效果。主要体现在以下几个方面:

  4、以给予回扣等手段推销假冒伪劣药品;

  这次专项检查的范围包括医疗器械购销中给予、收受回扣的违法行为。

  1、提高了广大干部职工对药品回扣危害性的认识,增强了守法经营的自觉性。经过专项整治,大多数医药生产销售企业和医疗机构的广大干部职工基本明确了回扣与折扣、违法与合法的界限,认识到了给予、收受回扣行为的严重危害性和严重法律后果,初步形成了明辨是非的观念,医药企业及医疗机构的行业自律加强了。同时,也使《反不正当竞争法》的宣传贯彻更深入一步。

  这次专项检查的范围包括医疗器械购销中给予、收受回扣的违法行为。

  三、具体部署和实施步骤

  2、药品回扣的势头得到明显遏制,促进了医药市场秩序的好转。通过近两年对药品回扣违法行为的检查和打击,公开给予、收受回扣以及个人给予、收受回扣的现象明显减少,特别是进入1997年下半年以来,举报、投诉药品回扣违法行为的已经很少。专项整治还给制售假冒伪劣药品和无证照经营药品这两种表现突出的违法行为以沉重的打击,对制止药品市场的不正当竞争,提高药品质量,维护药品市场秩序,发挥了重要作用。

  三、具体部署和实施步骤

  这次专项检查实行自查与检查相结合、查处与整改相结合的方式,分为三个阶段进行:

  3、促进了企业转变观念,守法经营的企业提高了经济效益。专项整治不仅保护了守法经营的医药企业,使之减少或者免受了因不法单位或个人大肆利用回扣手段推销药品所造成的恶性冲击,同时也使相当一部分医药企业认识到以回扣手段促销药品,扩大市场占有率,并非长久之计,要靠挖掘内部潜力,改革现有的经营方式,降低成本,提高质量,提高竞争力,向管理要效益。事实证明,整治回扣使一些管理规范的医药企业,特别是守法经营的国有企业效益明显提高,主渠道的作用得以较好发挥。

  这次专项检查实行自查与检查相结合、查处与整改相结合的方式,分为三个阶段进行:

  第一阶段:药品生产、经销企业和医疗机构自查。各级卫生行政、药品生产经营行业主管部门,要按《国务院办公厅关于继续整顿和规范药品生产经营秩序加强药品管理工作的通知》要求,立即行动起来,结合队伍建设和职业道德教育,组织本系统内的药品生产、经销企业和医疗机构,对照《反不正当竞争法》,对其自1993年12月1日以来的药品购销行为进行全面的自查。对自查中发现的问题,要及时纠正,并写出书面报告,上报其上级行政主管部门及同级工商行政管理机关。对自查不认真、敷衍了事的,行政主管部门要提出批评,督促其认真进行自查。自查出来的回扣款项要如数上交财政部门。自查限于1996年7月底前完成。

  4、遏制了国有资产的流失,保护了国有资产。回扣是严重“侵占国有资产”或“化公为私”的行为。这次专项检查中,自查出回扣金额17亿多元,上交回扣3.58亿元。这足以说明回扣导致国有资产流失的严重性。进行专项整治,遏制了回扣,同时也防止了国有资产的流失,对国有财产起到了重要的保护作用。

  第一阶段:药品生产、经销企业和医疗机构自查。各级卫生行政、药品生产经营行业主管部门,要按《国务院办公厅关于继续整顿和规范药品生产经营秩序加强药品管理工作的通知》要求,立即行动起来,结合队伍建设和职业道德教育,组织本系统内的药品生产、经销企业和医疗机构,对照《反不正当竞争法》,对其自1993年12月1日以来的药品购销行为进行全面的自查。对自查中发现的问题,要及时纠正,并写出书面报告,上报其上级行政主管部门及同级工商行政管理机关。对自查不认真、敷衍了事的,行政主管部门要提出批评,督促其认真进行自查。自查出来的回扣款项要如数上交财政部门。自查限于1996年7月底前完成。

  第二阶段:重点检查和抽查。重点检查由各级工商行政管理机关牵头,会同卫生行政、医药管理、中医药管理和纠风办等部门组成联合检查组,着重检查本地区违法嫌疑严重、尤其是群众举报有违法行为的单位和个人。重点检查的比例不得低于本地区内药品生产、经销企业和医疗机构总数的30%。对重点检查中发现的问题,有关部门要按职责分工及时处理。

  5、维护了消费者的合法权益,得到了广大人民群众的好评。专项整治使药品销售价格迅猛上涨的势头有所减弱,有些药品的价格还有所下降,一定程度上减轻了患者的负担。药品回扣一直是广大人民群众关心的热点问题,人民群众对药品回扣专项整治工作给予了热情的欢迎和支持,感谢政府为群众办好事,办实事。专项整治对密切党群关系产生了积极的影响。

  第二阶段:重点检查和抽查。重点检查由各级工商行政管理机关牵头,会同卫生行政、医药管理、中医药管理和纠风办等部门组成联合检查组,着重检查本地区违法嫌疑严重、尤其是群众举报有违法行为的单位和个人。重点检查的比例不得低于本地区内药品生产、经销企业和医疗机构总数的30%。对重点检查中发现的问题,有关部门要按职责分工及时处理。

  在重点检查过程中,国家、省、市(地)工商行政管理、卫生行政、医药管理、中医药管理和纠风办等部门组成的联合检查组,要逐级对药品生产、经销企业和医疗机构的药品购销行为进行抽查,督促指导专项检查工作。对抽查中发现的问题,要责成当地有关部门及时严肃处理。重点检查和抽查工作限于1996年10月底前完成。

  6、推动了廉政建设和行风建设的深入开展,挽救了一批干部和职工。药品回扣专项整治是党风廉政建设和反腐败的一项重要工作。这次专项整治,给了一批干部职工自我反醒和纠正错误的机会,使他们在违法犯罪的道路上及时悬崖勒马。尤其是查办了一批案件,起到了很大的震慑作用,教育了大多数人,挽救了一部分人。广大干部职工对有关法律法规有了新的认识和理解,完善了相应的一些监督制度,从而促进了廉政建设,规范了行业经营作风,使行风面貌有了一定程度的好转,从一个方面维护了党和政府的形象。

  在重点检查过程中,国家、省、市(地)工商行政管理、卫生行政、医药管理、中医药管理和纠风办等部门组成的联合检查组,要逐级对药品生产、经销企业和医疗机构的药品购销行为进行抽查,督促指导专项检查工作。对抽查中发现的问题,要责成当地有关部门及时严肃处理。重点检查和抽查工作限于1996年10月底前完成。

  为搞好重点检查,各执法机关要加强以下几个方面的工作:

  总的来看,通过各地区、各部门两年来的共同努力和扎实工作,已基本摸清了在药品购销活动中给予、收受药品回扣的情况,普遍提高了对回扣违法性和社会危害性的认识,初步形成了守法经营的良好社会风气,群众的举报、投诉明显下降,一批药品回扣案件得到严肃查处,回扣的势头得到明显遏制,防范措施逐步建立,行业风气有所好转。专项整治已经取得了明显的成绩,起到了刹风治标的作用,整治的目标已经基本达到。同时,也为深化医药医疗体制的改革创造了条件。

  为搞好重点检查,各执法机关要加强以下几个方面的工作:

  1、建立举报、投诉制度。各级工商行政管理、卫生行政、医药管理、中医药管理部门和纠风办都要设立举报、投诉箱,向社会公开举报、投诉电话,充分发挥社会监督作用。对有贡献的举报人,应给予适当奖励。

  二、各地区各部门积极采取措施确保专项整治工作落到实处

  1、建立举报、投诉制度。各级工商行政管理、卫生行政、医药管理、中医药管理部门和纠风办都要设立举报、投诉箱,向社会公开举报、投诉电话,充分发挥社会监督作用。对有贡献的举报人,应给予适当奖励。

  2、加强协作配合。专项检查的任务相当艰巨,各有关部门要充分发挥各自的职能作用,密切配合,齐心协力把这项工作做好。对检查中各自发现的问题,或接到的举报、投诉,要及时移送有查处权的部门处理。

  药品回扣专项整治工作是在国务院的直接领导下进行的,国务院领导亲自对这项工作进行动员部署,明确提出了这次专项整治的重点和目标,并多次听取整治情况汇报,要求切实采取措施将这项工作抓紧抓实,抓出成效。国务院领导的重视和支持是药品回扣专项整治工作得以顺利开展并取得明显成效的前提和保障。

  2、加强协作配合。专项检查的任务相当艰巨,各有关部门要充分发挥各自的职能作用,密切配合,齐心协力把这项工作做好。对检查中各自发现的问题,或接到的举报、投诉,要及时移送有查处权的部门处理。

  3、对检查出的问题,要区分政策界限,严格依法处理。对给予、收受回扣行为,工商行政管理机关要严格依照《反不正当竞争法》进行处罚;对制售假冒伪劣药品,以及无药品生产经营合格证、许可证和营业执照,或“两证一照”不全的单位或个人经营药品的,各有关部门要依照各自的职责权限,依法严肃处理。有关责任人及其单位领导违纪的,要追究其行政责任。构成犯罪的,要及时移送司法机关追究刑事责任。同时,各有关部门要掌握好政策界限,对自查中主动发现的问题处理从轻;对通过检查、举报、投诉发现的问题,特别是对在检查中顶风违法、情节严重的单位和个人,要依法严肃处理,决不姑息。

  从1996年5月31日召开电视电话会议,由彭珮云同志向全国动员部署整治药品回扣违法行为工作以来,各地区、各有关部门积极部署开展专项整治工作,并针对进展情况和存在的问题,采取了一系列措施,推动这项工作不断深入进行,确保专项整治能够真正抓实,抓出效果。

  3、对检查出的问题,要区分政策界限,严格依法处理。对给予、收受回扣行为,工商行政管理机关要严格依照《反不正当竞争法》进行处罚;对制售假冒伪劣药品,以及无药品生产经营合格证、许可证和营业执照,或“两证一照”不全的单位或个人经营药品的,各有关部门要依照各自的职责权限,依法严肃处理。有关责任人及其单位领导违纪的,要追究其行政责任。构成犯罪的,要及时移送司法机关追究刑事责任。同时,各有关部门要掌握好政策界限,对自查中主动发现的问题处理从轻;对通过检查、举报、投诉发现的问题,特别是对在检查中顶风违法、情节严重的单位和个人,要依法严肃处理,决不姑息。

  4、加强法制宣传教育工作。各有关部门要充分利用各种新闻媒介进行法制宣传。对专项检查中发现处理的典型案件、大案要案以及顶风违法作案的,执法机关要及时曝光,以震慑违法分子,教育群众。药品生产、经销企业和医疗机构及其工作人员,要加强有关法律知识的学习,增强法律意识与法制观念,做到知法、守法。

  (一)加强组织领导和安排部署,保证专项整治工作顺利进行

  4、加强法制宣传教育工作。各有关部门要充分利用各种新闻媒介进行法制宣传。对专项检查中发现处理的典型案件、大案要案以及顶风违法作案的,执法机关要及时曝光,以震慑违法分子,教育群众。药品生产、经销企业和医疗机构及其工作人员,要加强有关法律知识的学习,增强法律意识与法制观念,做到知法、守法。

  第三阶段:整改。各药品生产、经销企业和医疗机构要根据自查和检查出的问题,进行内部整改,进一步建立健全有关规章制度,堵塞漏洞,严格管理,从制度上杜绝违法行为的再次发生。各地专项检查领导协调机构要对专项检查的情况进行汇总,逐级上报。1996年年底前,由国家工商行政管理局牵头,会同卫生部、国家医药管理局、国家中医药管理局、国务院纠风办将专项检查情况上报国务院,并根据检查情况,向国务院提出下一步如何治理的建议。

  国办发〔1996〕14号文件下发后,国家工商行政管理局、卫生部、国家医药管理局、国家中医药管理局和国务院纠风办对整治药品回扣违法行为工作十分重视,很快组成了全国药品回扣专项检查联席会议(1996年9月最高人民检察院也参加了联席会议),并研究制定了工作方案,对专项检查的组织方式、检查范围和重点、实施步骤等作出了具体安排。专项整治工作在全国部署以后,各级人民政府认真贯彻5月31日电视电话会议精神,积极采取行动,结合本地实际,制定了切实可行的具体工作方案。各地区还相继成立了专项检查领导协调小组,加强了对这项工作的组织领导。领导协调小组除了部分省由工商行政管理局局长任组长外,有17个省由副省长或政府秘书长任组长。还有一部分省邀请了审计、物价、财政、税务等部门参加专项整治,充实了工作力量,加大了整治力度。各地专项整治领导小组都设置了办公室,组织专门力量进行专项检查。福建省药品回扣专项整治领导小组办公室还专门抽掉人员集中办公,并被省纠风办授予“纠风专项治理先进单位”。福建、内蒙古、海南、成都等省、市还为专项工作拨了专款,为专项整治工作提供保障。各级人民政府都按国务院领导的指示,有一位负责同志挂帅,不仅亲自动员部署,主持研究解决专项整治工作中的问题,而且一级抓一级,层层抓落实。

  第三阶段:整改。各药品生产、经销企业和医疗机构要根据自查和检查出的问题,进行内部整改,进一步建立健全有关规章制度,堵塞漏洞,严格管理,从制度上杜绝违法行为的再次发生。各地专项检查领导协调机构要对专项检查的情况进行汇总,逐级上报。1996年年底前,由国家工商行政管理局牵头,会同卫生部、国家医药管理局、国家中医药管理局、国务院纠风办将专项检查情况上报国务院,并根据检查情况,向国务院提出下一步如何治理的建议。

  1996年12月6日,针对一些地方和单位对整治工作认识不足,工作开展不平衡,甚至存在地方和部门保护等问题,国家工商行政管理局等六部门又联合召开了第二次电视电话会议,国务委员彭珮云到会作了重要指示,总结了前一阶段的工作情况和问题,要求加强领导,提高认识,继续抓紧抓好专项整治工作,确保整治工作取得更大的成效。这次会议对专项整治工作起了极大的促进作用。为进一步贯彻第二次电视电话会议精神,安排好1997年的整治工作,1997年3月,国家工商行政管理局等六部门又适时下发了《1997年整治药品回扣违法行为工作的安排意见》,明确提出1997年在继续做好自查自纠和重点检查的基础上,要重点抓大要案件的查处和深化整改、建章立制工作,要求坚决遏制回扣歪风,防止回扣反弹,圆满完成整治任务。

  联席会议六部门于1996年9月至10月和1997年11月,先后两次组成检查组,对全国的专项整治工作进行检查督促。联席会议办公室还采取抓两头的办法推动整治工作的开展。一是总结工作开展较好的省的经验,加以推广;二是对案件偏少、情况不明的地区进行重点调查,督促工作。1997年7月,联席会议六部门又组成4个工作组,分别对海南、贵州、内蒙古等8个省(自治区、直辖市)进行重点调查,督促工作,收到了较好的效果。联席会议办公室为及时交流情况,指导工作,还专门编辑了《药品回扣专项检查工作简报》,大多数地方的专项整治办公室也都编辑了简报,反映和交流整治情况。

  (二)广泛宣传发动,争取群众参与整治工作

  各级专项检查领导协调小组都注重开展形式多样的宣传活动,包括设立投诉电话和举报箱;利用新闻媒体向社会进行宣传并进行监督;依靠医疗单位、生产销售企业的党组织做好动员工作,层层发动;深入到医院、药品生产销售企业,宣传法律、政策等,争取群众积极参与专项整治。山东省发布了“关于严厉查处药品回扣违法行为的通告”,全省共散发通告等宣传品8万余份。河北省共设立举报箱935个,公布举报电话720部,收到群众举报600多件(次)。河南省派出150多个工作组,深入到企业和医院,举办学习班60多期,培训了1.2万多人。全国专项检查联席会议先后两次公布了各有关部门及联席会议办公室的举报电话,先后共收到举报、投诉近400件,分别转交有关地方和部门调查处理。1997年8月19日,联席会议六部门联合召开了“全国查处药品回扣违法案件新闻发布会”,曝光了19件典型案例,各地也先后曝光了一批案件。通过多形式、多层次的宣传发动,提高了医药医疗行业广大干部职工对药品回扣危害性的认识,增强了法律意识,形成了政府领导、工商行政管理机关牵头、部门协作、群众和其他社会力量参与的综合整治药品回扣违法行为的局面。

  (三)注意把握政策界限,实事求是地处理好检查出的回扣问题

  药品购销中的回扣等商业贿赂问题成因复杂,由来已久,实践中给予、收受回扣的情况,尤其是单位收受回扣的使用情况极为复杂,问题积累很多,对检查出的回扣一律按《反不正当竞争法》的规定予以没收并处罚款,不仅使专项检查难以推动,而且还会影响医疗工作的正常开展。针对这种情况,国务院领导明确指示,既要严格依法行政,又要注意区分政策界限,并在第二次电视电话会议上明确了有关政策界限。各地区、各部门在专项检查中认真贯彻国务院领导的指示精神,注意把握好政策界限,重点打击回扣进入个人腰包和进入小金库,利用回扣手段推销假冒伪劣药品和无证照经营药品,以及顶风作案等行为;对于单位自查自纠出的回扣,已用于医疗卫生事业发展的回扣和1996年5月31日以前给予、收受的回扣,从轻处理,有的还免予处理。许多地方还专门制定了专项检查中处理药品回扣问题的若干政策意见,细化了有关政策界限。由于政策明确,在工作中注意准确把握,并认真做好思想工作,打消了许多单位和个人的顾虑,揭露出大量的回扣问题,如天津市通过宣传整治工作的政策,使6家单位药剂科人员主动清退上交了私自收受的回扣50多万元,收到了较好的效果。同时,把握好政策界限,也使查办案件工作得以顺利开展,有力推动了专项整治工作有条不紊地进行。

  (四)全面开展自查自纠,认真做好重点检查和抽查工作

  自查自纠是搞好药品回扣整治工作的重要环节。医药、卫生行业主管部门按照谁主管谁负责的原则,认真组织本系统的自查工作,并坚持自查与自纠相结合。1996年全国自查率为82%,仍有一部分单位未开展自查自纠,也有的自查自纠走了过场,同时还存在折扣、回扣分不清的问题。根据第二次电视电话会议精神和1997年的工作安排意见的要求,各省对未开展自查自纠或自查自纠走了过场的单位和地区,认真组织了自查补课,或重新进行自查自纠。还有一些地方对医药卫生行业主管部门难以管到的单位,由工商行政管理部门组织了自查。现自查自纠已经完成,有21个省自查率达100%,平均自查率达98%。如河北省针对1996年自查工作开展不平衡等情况,1997年又组织2140家单位认真进行了自查补课,自查率达100%,自查出回扣金额6353.6万元,上缴回扣金额6300万元。广东省自1996年4月至1997年10月,认真开展自查工作并及时补课,自查率达100%,全省医药企业和医疗机构在自查自纠中共查出回扣金额1.75亿元,自纠上缴回扣金额1.14亿元。1997年的自查补课或重新组织的自查自纠进行得比较扎实,从大的方面能够分清是非界限,情况基本明了。没有进行自查自纠的少数单位,均已被纳入了重点检查的范围。

  在自查自纠的基础上,全国各地从1996年8月份开始,逐步有组织地开展了重点检查和抽查工作。重点检查和抽查的主要对象是自查不认真或没有自查的单位、有群众举报的单位以及有制售假冒伪劣药品等重大违法嫌疑的单位。重点检查和抽查不仅查有无回扣问题,还深入细致地了解被查单位的药品购销渠道、财务帐表、群众投诉、管理制度的建立和落实等情况。全国重点检查和抽查的比例达40.5%,辽宁、河南、湖北、陕西等地重点检查和抽查率达60%以上,广东等省还特别对乡镇一级的医疗机构和药品经营单位进行了重点检查,扫除死角。在重点检查过程中,有些省对工作开展不得力的地区进行了督办。如湖南省不但对重点检查开展较差的地区予以通报批评,而且还按周时昌副省长的指示由省政府成立督查组,实地进行督查督办,有力推动了全省工作的开展。重点检查和抽查中发现了大量的案件线索,对符合立案条件的予以立案查处。

  (五)加大力度狠抓案件的查办,震慑药品回扣违法行为

  药品回扣是一种严重的违法行为,而且已经蔓延成风,单靠宣传教育和自查自纠不能有效达到治理目标,还必须加大执法力度,通过狠抓案件的查办来对药品回扣违法行为予以打击。只有严肃查处一批案件,惩治一部分违法行为人,才能震慑药品回扣等违法行为,也才能真正达到教育一大批人,挽救一大批人,遏制住药品回扣歪风的目的。1996年,各地有关部门查处了一些药品回扣案件,但数量较少。1997年,全国药品回扣专项检查联席会议又根据国务院领导的指示精神,提出“加大执法力度,查处违法案件是今年专项整治的重中之重”,工商行政管理、纪检监察和检察机关都把查办案件列为整治工作的重点,紧紧依靠当地党委和政府,克服执法困难,排除各种阻力,加大查办案件力度,尤其对大要案件严查快办。1997年查办案件工作有了重大突破,促进了专项整治工作的深入进行,保证了整治工作取得明显成效。查办案件较多的有河南、四川、河北、北京、辽宁、山东、新疆、山西、湖南等地区,查办大要案件较多的有河南、湖南、山东等地区。各地在查办案件中,注重从举报线索入手挖掘大要案件,把握政策,注意提高办案质量和结案速度。许多地方还通过加强案件的督办来克服地方和部门保护主义。如福建省政府责成有关部门组成督查组,对办案不力、行动迟缓的地区限时现场督查督办,推动查办案件工作。

  (六)整治回扣与整顿医药市场相结合,维护药品市场秩序

  药品回扣与制售假冒伪劣药品和无证照经营药品问题有着密切关系,往往相伴发生,特别是回扣常常成为制售假冒伪劣药品和无证照经营药品的主要手段。因此,各地在开展药品回扣专项整治工作中,坚决按照国务院领导的要求,把查处假冒伪劣药品和无证照经营药品等违法行为也列为重点,以整治药品回扣为契机,对这些严重危害医药市场秩序的违法行为予以严厉打击。专项整治中,各地查处了大量制售假冒伪劣药品案件和无证照及证照不全经营药品的案件,查获了大量的假冒劣质药品和医疗器械,取缔了一大批无证照经营药品的非法经营者。由于把整治药品回扣工作和整顿医药市场结合起来,使药品市场经营秩序得到明显好转,扩大了整治效果。

  (七)加强整改和建章立制,预防回扣风回潮

  联席会议各部门从专项整治一开始,就对整改作出了安排,1997年又多次强调要把整改建章立制作为全年整治工作的重点。整改工作主要在三个层次上进行。一是医药企业和医疗机构在行业主管部门的指导下,针对存在的问题建立制约、监督和管理制度,各地专项整治领导协调小组进行督促,并在重点检查和抽查中对其整改情况一并进行了解,督促建章立制。二是行业主管部门制定规范本系统的管理措施或办法,这些制度和办法除了重申过去的一些原则要求外,还作出了一些有针对性的规定,如禁止个体挂靠国有企业从事经营活动,不许以现金和支票返还折扣,禁止医院内外介绍病人、处方或仪器检查提成,不许以红票冲折扣等。三是政府制定整改规章制度。一些地方政府认为,整改不仅是经营单位和行业主管部门的工作,也是政府的责任,因此,由政府对专项整治中暴露出来的问题和薄弱环节,制定较为全面的管理措施,进一步规范了药品购销行为。目前还有一些省正在考虑由省政府制定整改措施,整改工作还在不断深化。

  三、药品回扣专项整治工作中反映出的主要问题及其建议

  经过两年的专项整治,药品回扣的势头得到明显遏制,整治工作取得显著成效,刹风治标的目的已经基本达到。尽管个别地方、个别单位的领导对专项整治工作认识不足,工作开展不够深入,对整治工作产生了一定的影响,但这已不是主要问题,更不是药品回扣难以杜绝的原因。药品回扣等商业贿赂现象在一定程度上还存在,甚至还有顶风违法的情况发生,其主要原因是医药医疗市场存在的深层次问题。这些问题随着药品回扣专项整治的深入已经突出暴露出来,主要有以下几个问题:

  (一)折扣的财务处理严重不规范,管理制度不健全

  随着药品回扣逐步被遏制,折扣不规范的问题日益突出。折扣虽然有多种称谓,但其基本的法律含义就是“减价”,因此,折扣在财务处理上应当是给予折扣的要直接冲减销售收入,收受折扣的要直接冲减购药成本。国家计委制定的《药品价格管理暂行办法》及补充规定,对此有原则规定,但由于种种原因,没有很好地执行。目前折扣的财务处理上存在的主要问题是,给予折扣的不冲减销售收入,有的从销售费用或科研费用中列支,有的则以会议费、赞助费、广告宣传费等名目支付,有的以实物支付,不仅不冲减销售收入,反而将其打入自己的成本;同样,收受折扣的也不冲抵进货成本,有的计入其他收入,有的作为应付款挂帐,还有的进入其他财务帐,使折扣成为可以自由支配的额外收入。折扣的财务处理不规范,加大了购销双方的成本,抬高了药品价格,使折扣丧失了固有的“减价”的法律意义,从而失去了折扣应有的法律特征,演变为回扣或商业贿赂。这样的折扣大战,同样会导致甚至加剧医药市场的不正当竞争。全国有21个省提出了折扣不规范带来的危害性,并建议尽快加以规范。

  (二)药品价格体系不尽合理,价格管理机制不完善

  目前,价格结构不合理问题突出,药品价格水平偏高。在新药研制试销阶段,成本及利润率高一些,有助于鼓励开发新品种,但正式投产后没有适时将价格下调;外商投资企业生产的药品和进口药品价格往往定得过高,与国产药品在价格上悬殊过大。同一类药,因厂家不同,药名不同,作价差异较大,价格竞争机制不平等。药品价格管理机制也不完善,缺乏有效的手段进行管理和监督。

  在药品定价过高的情况下,国家对药品折扣率又无规范,致使一些药品生产、销售企业和医疗机构有条件采取高折扣的方式购销药品。目前,一般折扣比例在15%左右,有的高达30%,并呈不断膨胀、上升的趋势。最终造成医药费用上涨,损害了消费者的利益。全国有20个省反映这类问题。

  (三)低水平重复建设问题突出,药品经营主体和方式较乱

  全国有16个省反映,当前药品生产企业过多过滥,有的药品,一个品种就有几十家企业生产,同时,进口药品、外商投资企业生产的药品又占领了很大一部分常用药品的市场份额,存在严重的供过于求的问题。特别是地方的一些中、小药厂发展过多,这些药厂技术水平低,管理落后,生产能力弱,产品质量上不去,且多为移植品种,缺乏的问题。特别是地方的一些中、小药厂发展过多,这些药厂技术水平低,管理落后,生产能力弱,产品质量上不去,且多为移植品种,缺乏的问题。特别是地方的一些中、小药厂发展过多,这些药厂技术水平低,管理落后,生产能力弱,产品质量上不去,且多为移植品种,缺乏的问题。特别是地方的一些中、小药厂发展过多,这些药厂技术水平低,管理落后,生产能力弱,产品质量上不去,且多为移植品种,缺乏的问题。特别是地方的一些中、小药厂发展过多,这些药厂技术水平低,管理落后,生产能力弱,产品质量上不去,且多为移植品种,缺乏的问题。特别是地方的一些中、小药厂发展过多,这些药厂技术水平低,管理落后,生产能力弱,产品质量上不去,且多为移植品种,缺乏竞争能力,药品积压,滞销问题突出。低水平重复建设、生产过剩、药品积压等问题,不仅造成社会资源的严重浪费,而且导致一些企业为推销药品不择手段,利用回扣等手段进行不正当竞争,并出现了恶性循环的局面。

  药品经营主体较乱,批发企业太多,规模小,费用高,经营秩序较乱;一些部门和单位乱办药品批发企业,并限定下属单位购买其药品,个体诊所和个人非法经营药品的问题仍然存在。虽然国家明确规定个体工商户不得从事药品批发业务,药品经营企业不得承包给个人,不得转让、出租证照,但是地方一些企业以各种形式的个人承包或个体挂靠经营药品的现象仍然存在,名为集体实为个人经营药品以及租借证照经营药品等问题还很严重。有的厂家滥设办事处,私聘代理人,实际从事经营活动;有的药品批发企业承包给个人经营;还有的药厂或经销单位在销售药品时实行经费大包干或提成,包干费或提成费的使用,厂方不干预,从而使销售人员以回扣手段推销药品更方便、更隐蔽。有15个省反映这类问题。这些问题的存在,不仅使回扣问题防不胜防,难以遏制,而且诱发了制售假冒伪劣药品和无证照经营药品的违法行为。

  (四)医疗服务技术收费过低,医疗机构补偿机制不合理

  国家财政对医疗机构的经费投入有限,医疗机构主要靠其自身的医疗服务收入来弥补经费不足,维持正常运行。医疗机构本应以医疗技术服务收费为主来补偿经费的不足,但由于医疗技术服务收费的价格明显低于劳务价值,不能弥补经费的不足。当前,医疗机构用于补偿经费不足的主要收入来源是药品的销售收入和仪器检查的收费,特别是与药品有关的收入占医院业务收入的50-60%。这种补偿机制既不利于鼓励提高医疗技术服务水平,也使有些医院出现了开大处方、卖高价药等问题,损害了患者的利益,影响了行业风气的好转。这种状况,不仅造成了医疗服务和医药资源的严重浪费,而且使一些管理不严的医院出现了以所谓“折扣”的高低决定是否进药的现象,也使回扣难以杜绝。

  国家医药管理局认为:医、药不分业和医疗补偿不到位是回扣、折扣风盛行的根源。这既不利于鼓励提高医疗技术服务水平,影响医疗事业健康发展,也造成医药工商企业效益严重流失,严重损害药品消费者的经济利益,同时也腐蚀了一批人员。应借鉴国际通行的作法,结合我国医疗保障制度改革,逐步实行医与药分业,从根本上解决医药回扣和高折扣问题。

  总的来看,整治药品回扣,规范医药市场秩序,是一项长期、复杂的工作,专项检查只是刹风治标的权宜之计,要根本解决药品回扣问题,还需要深化改革,标本兼治,综合治理。从1997年11月份对全国的联合检查来看,绝大多数省、自治区、直辖市均提出,集中时间、集中力量的联合专项整治工作可告一段落,今后应把药品回扣纳入经常性的监督管理,加强监督检查,及时发现问题,及时解决。鉴于两年来药品回扣专项整治的情况,考虑到医药市场存在的深层次问题必须通过深化改革和综合治理才能解决,我们建议从1998年开始,作为以刹风治标为目标的专项整治可告一段落,转入正常监督与执法工作,并采取有力措施防止反弹。同时,要深化改革,加强综合治理。

  专项检查告一段落后,各部门要继续把整治药品回扣作为本部门的重点工作,各司其职,各负其责,常抓不懈。行业主管部门要把制止回扣和整顿折扣作为纠正行业不正之风的主要内容,广泛宣传,并制定全国性的加强行业管理的规章制度,严格监督。执法部门要加大执法力度,严肃查处药品回扣等商业贿赂案件,打击制假和违法经营药品行为,遏制药品回扣风的抬头。国家计委正在积极研究制定全国性的规范药品折扣的办法,建议尽快出台,明确折扣的财务处理方式,规定药品折扣的比例,以堵塞药品回扣及其他形式的商业贿赂的漏洞,防止回扣风反弹。同时针对专项整治中发现的医疗医药体制上存在的深层次问题,要加快改革的步伐,完善医疗医药体制改革的配套制度和措施。特别要完善药品价格管理机制,加强药品价格管理;逐步理顺医疗服务价格体系,进行结构调整,提高医疗技术服务收费(包括手术费、诊断费等),降低药品收入和仪器检查收费的比重,解决医疗机构过分依赖药品收入维持正常运行的问题;加强医药企业的宏观调控和管理,调整医药行业产业结构,严格审批制度,对低水平重复建设中出现的技术水平低、生产能力弱、缺乏竞争力的企业进行改组、整顿;进一步清理医药流通渠道,规范药品经营行为,制止挂靠经营、承包经营药品等现象,铲除药品回扣滋生蔓延的土壤。只有通过深化改革,解决医疗医药体制存在的深层次问题,才能从根本上杜绝药品回扣,创造良好的医药市场秩序,保护广大群众利益。

  以上报告如无不妥,建议国务院批转各地区、各部门。

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